Специфические экономические законы действуют в

Криминология

Профессиональная преступность

Профессиональная преступность считается относительно самостоятельным видом преступности. Однако по некоторым криминологическим характеристикам она тесно связана с рецидивной.

Проблема профессиональной преступности на сегодняшний день еще мало исследована. Дело в том, что на объективность понятий «профессиональный преступник», «преступно-профессиональная преступность» и связанных с ними категорий, признаков и факторов повлияли не только причины методологического характера, но и не совсем удачное терминологическое обозначение специфического криминального поведения. В социальном аспекте профессия предполагает полезное и официально разрешенное занятие.

Поэтому термин «преступная профессия» действительно воспринимается с трудом, особенно если к этому примешивается определенный стереотип мышления относительно преступности. Однако совершенно очевидно, что никто и никогда не имел в виду профессии преступника в социальном ее понимании. Этот термин введен в оборот условно в сугубо операционный целях, поскольку признаки устойчивой преступной деятельности внешне сходны с атрибутами той или иной профессии.

Для обозначения такого вида специфической деятельности используется термин «криминальный профессионализм». Профессионализм означает занятие чем-либо как профессией, в связи с этим больше подходит для понимания преследуемой законом деятельности. Поскольку речь идет не о профессии преступника как таковой, а о проявлении ее объективных свойств в его действиях.

Под профессией, как известно, понимается род трудовой деятельности (занятий), требующей определенной подготовки и являющейся источником существования (в других определениях — обычно источником существования). Из этого понятия усматриваются три признака профессии: род занятий, определенная подготовка и получение материального дохода. Однако профессия как деятельность человека не может находиться вне социальной сферы, поскольку в ней аккумулируется производственный опыт и его преемственность.

Поэтому она имеет и социальное содержание, носителем которого выступают конкретные люди. Они формируют микросреду, отношения к ней, поддерживают и развивают престижность своей профессии и коллектива, вырабатывают профессиональную лексику и этику поведения. Отсюда следует четвертый признак профессии — связь индивида с социально-профессиональной средой.

В рамках понятия профессии существуют и формируются такие категории, как специальность и квалификация. Первая содержит комплекс теоретических знаний и практических навыков, создающих возможность выполнять какую-либо работу. Вторая определяет качество подготовки специалиста в целом. Это очень важно учитывать, поскольку указанные понятия необходимы при анализе признаков криминального профессионализма. К тому же их нередко отождествляют с понятием профессия.

Если компоненты профессии внешне проявляются в противоправной деятельности, то ее можно причислить к преступно-профессиональной. Иными словами — это криминальный профессионализм, т.е. разновидность преступного занятия, которая является для субъекта источником средств существования, требует необходимых знаний и навыков для достижения конечной цели и обусловливает определенные контакты с антиобщественной средой.

Таким образом, криминальный профессионализм содержит четыре признака:

устойчивый вид преступного занятия (специализация);

определенные познания и навыки (квалификация);

постоянный доход — преступления как источник средств существования;

связь с асоциальной средой.

Криминальный профессионализм обусловлен систематическим ведением антиобщественного образа жизни, совершением преступлений в виде промысла и в этой связи объективно образует какой-то массив деяний, который нельзя причислить ни к одному виду преступности — рецидивной, групповой, одиночной, несовершеннолетних. Совокупность вышеуказанных признаков может охватывать лишь часть преступников и преступлений, относящихся к той или иной разновидности.

Следовательно, профессиональная преступность есть относительно самостоятельный вид преступности, включающий совокупность преступлений, совершаемых преступниками-профессионалами, деятельность которых на основе специальных знаний, опыта и навыков имеет устойчивый характер и является источником средств существования.

Современная преступность характеризуется ярко выраженной корыстной направленностью, что свидетельствует о расширении сферы профессионально-преступной деятельности.

В этих условиях преступная специализация обусловливается систематическим совершением однородных преступлений. Это вырабатывает у преступника определенную привычку, переходящую затем в норму поведения с четкой установкой на избранную им деятельность.

Об устойчивости избираемого вида преступной деятельности может, например, свидетельствовать показатель специального рецидива, а в нем — многократного, наиболее рельефно отражающего специализацию уголовной среды.

Специальный рецидив относится к очевидному показателю первого признака криминального профессионализма. Однако среди профессиональных преступников много тех, кто систематически совершает преступления в виде промысла, но не привлекался по ряду причин к уголовной ответственности. В определении численности данной категории имеются серьезные трудности, поскольку нет ни статистики, ни даже методики выборочных исследований.

Тем не менее, установлено, что несудимых профессионалов достаточно много среди карточных мошенников и наперсточников, вымогателей, лиц, совершающих экономические преступления, сбывающих наркотические вещества, занимающихся незаконными операциями с антиквариатом.

Другим показателем избранного рода противоправного занятия является множественность совершаемых преступлений или, иными словами, криминальный стаж. Здесь прежде всего имеются в виду случаи, когда человек, не попадая в поле зрения милиции, длительное время совершает однородные преступления.

Существует мнение, что к профессиональным преступникам следует причислять лишь тех, которые не работают и совершают преступления. Это неверно. Во-первых, преступная деятельность запрещена, а потому преступник скрывает ее от общества и маскируется под законопослушного гражданина, устраиваясь хотя бы фиктивно на работу.

Во-вторых, отдельные виды профессиональных преступлений нельзя совершить, не работая в определенной должности. Например, экономические преступления, махинации в банковской системе и т. д. В-третьих, самое главное, термин «профессиональный» означает не только присущий профессии, но и занимающийся чем-нибудь как профессией, т. е. преступник может, например, работать и одновременно систематически совершать преступления в виде промысла. Более того, в условиях рыночной системы и безработицы этот вопрос вообще снимается.

Однако при совмещении различных видов деятельности одному из них, как правило, всегда отдается предпочтение. Среди воров личного имущества, например, на момент ареста не работал каждый третий. Особенно высок удельный вес неработающих длительное время среди карманных воров (59%), карточных мошенников (70%), лиц, совершающих разбои с проникновением в жилище (47%), квартирные кражи (39%), кражи из объектов потребкооперации (32%). Если взять рэкетирские группы, то почти 90% их членов живут на преступные доходы.

Говоря об устойчивости определенного рода преступной деятельности, нельзя не отразить еще одну сторону данного признака — удельный вес преступников-бродяг, которых с полным основанием можно отнести к деклассированной группе профессиональных преступников.

В условиях рынка и изменившегося законодательства проблема бродяжничества значительно актуализируется и приобретает повышенную общественную опасность. Во-первых, среди бродяг и попрошаек значительна доля профессиональных преступников, в том числе «деквалифицированных».

Во-вторых, само занятие бродяжничеством становится своеобразной профессией свободного человека. Для бродяг типичны противоправные способы существования, криминальная стратификация (иерархия), своя субкультура и даже идеология. В-третьих, среди них сохраняется определенная часть квалифицированных преступников: воров, разбойников — свыше 5%, карманных воров — 22%.

Выбор профессии, как известно, не делает человека специалистом. Для этого требуются определенные знания и навыки, т. е. соответствующая подготовка. Это характерно и для устойчивой преступной деятельности.

При выборе того или иного вида преступлений (кража, мошенничество, разбой, вымогательство) или универсальном их совмещении степень и характер знаний, подготовки преступника, его физические возможности обусловливают более узкую специализацию, определяют своеобразную квалификацию. Профессионально-преступная деятельность отличается от любого другого противоправного занятия тем, что вырабатывает у человека определенные знания, практические навыки, нередко доведенные до автоматизма.

Это обеспечивает достижение цели при наименьшем риске разоблачения, что, в свою очередь, объясняет многообразие спецификаций в преступной деятельности, постоянное совершенствование криминальных приемов и навыков. Кражи, например, как общий вид специализированной деятельности включают более 20 разновидностей, каждая из которых имеет еще более мелкие спецификации, связанные с криминальной подготовкой того или иного вора.

Отдельные виды преступлений, такие, как карманные кражи, карточное мошенничество, мошенничество при помощи денежной или вещевой куклы, размена денег и некоторые другие, вообще не могут быть совершены без использования специальных приемов. Помимо этого преступникам приходится усваивать и систему условных сигналов (маяков), которые подаются жестами, движением головы, мимикой.

В преступной деятельности, как и в любой другой, наблюдается профессиональное разделение труда, или специализация. Подготовка преступника, с одной стороны, ведется на основе уже имеющегося криминального опыта данной категории уголовных элементов, с другой — совершенствуется методом проб и ошибок применительно к современным социальным условиям, формам борьбы правоохранительных органов сданным видом преступлений.

Характерной особенностью современной профессиональной преступности стало использование в криминальных целях специальных знаний, интеллектуального потенциала некоторых нормальных (в смысле социально-ориентированных) профессий: военных, юридических, экономических, финансовых.

В настоящее время насчитывается свыше 100 криминальных специальностей только среди преступников, которыми занимается уголовный розыск. Это почти в два раза больше, чем было в 20-е годов. Причем сохраняются практически все виды специализаций прошлых десятилетий и вырабатываются совершенно новые, обусловленные современными социально-экономическими, правовыми и иными формами.

При определении специализированной преступной деятельности прежде всего учитывается характер этой деятельности. Поскольку специализация и квалификация преступников различны в зависимости от направления криминальной деятельности, необходимо проанализировать их применительно к категориям профессиональных воров, вымогателей, грабителей и т. д.

Наиболее ярко здесь представлены карманные, квартирные, магазинные воры, похитители автомашин, антиквариата и др. В каждой из этих категорий насчитываются десятки различных «специальностей» и соответственно специалистов.

Например, карманники «работают» в зависимости от места и поэтому подразделяются на рыночников (воруют на рынках), кротов (в метро) и т. д. По способу хищений различается восемь воровских квалификаций (крадущие с помощью технических средств — технари, с помощью прикрытия — ширмачи и т. д.).

Чем выше квалификация, тем интенсивнее преступная деятельность. В среднем карманник-профессионал совершает до 25 краж в месяц. Только в пяти случаях из ста потерпевший догадывается о краже. Раскрываемость карманных краж, по данным проведенного исследования, не превышает 3%. В последние годы она вообще приближается к нулю.

Одна из самых распространенных за последние 20 лет воровских специальностей — кражи личного имущества с проникновением в жилище.

Среди квартирных воров отмечается высокий профессионализм, хотя «домушников» в дореволюционной России считали серой массой и профессионалами называли лишь небольшую часть взломщиков.

Постоянные навыки и специализация в способах преступлений наблюдались у половины обследованных квартирных воров, при этом свыше 25 из них совершали кражи тождественным способом, вплоть до деталей.

К основным криминальным специальностям квартирных воров относятся кражи, совершаемые: при помощью воровского инструмента; с подбором ключей; путем взлома либо выбивания дверей и дверных коробок; через форточку; под видом посещения квартиры должностным лицом, оказания помощи и т. п.; с использованием виктимологического фактора (открытых дверей, окон).

Каждый из этих способов имеет специфические приемы проникновения в жилище, поэтому квартирных воров дифференцируют иногда на более мелкие виды — хвостовщиков, обходчиков, балконщиков, сычей, крысоловов и т. п.

Аналогичным образом дифференцируются и другие категории воров. Например, похитители имущества из магазинов и кооперативных ларьков, железнодорожных объектов, воры автомашин и антиквариата насчитывают до 30 основных криминальных «квалификаций».

Что касается мошенников, то здесь можно выделить 40 категорий «специалистов», среди которых наибольшее распространение получили шулеры, наперсточники и кукольники.

Среди корыстно-насильственных преступников высоким профессионализмом обладают вымогатели (рэкетиры), которых можно условно разделить на традиционных и новых. Первые действуют в отношении отдельных лиц, угрожая убийством, уничтожением имущества, распространением порочащих жертву сведений; вторые облагают данью различные фирмы, торговые точки.

Если говорить о профессиональной преступности в экономической сфере, то здесь наблюдается бесчисленное множество специальностей. Только в хищениях, совершаемых с использованием служебного положения, установлено 200 способов, каждый из которых требует специальных знаний и навыков.

В последние годы стала распространенной квалификация преступников в так называемой сфере криминальных услуг. Помимо скупщиков и сбытчиков краденого, появились информаторы — наводчики, продающие необходимые сведения, наемная охрана, консультанты, занимающиеся организацией детской проституции, сбытом наркотиков.

Наиболее опасной категорией профессиональных преступников являются грабители, специализирующиеся на насильственном завладении имуществом. Их можно разделить на три основных вида: совершающих захват денежных средств на объектах финансовой системы; совершающих нападение на граждан в их жилищах; захватывающих автомашины при нападении на их владельцев.

В подавляющем большинстве преступники действуют организованными группами, их характеризует высокая степень подготовки. Особым качеством, отличающим грабителей от других категорий преступников, является жестокость. Они, например, часто ликвидируют раненых соучастников, если их преследует милиция.

Приметой современного общества стало появление в криминальном мире касты наемных профессиональных убийц. Профессиональные киллеры имеют хорошую подготовку, многие из них прежде были военными.

В отличие от традиционных профессиональных преступников среди современных прослеживается устойчивая тенденция к универсализации криминальных действий. Так, карманный вор может успешно обыграть в карты и даже совершить квартирную кражу.

В последние годы получили распространение десятки способов рэкета; завладение приватизированными квартирами с убийством их хозяев, преступления в кредитно-банковской сфере, контрабанда.

Существенную роль играют не просто способы совершения конкретных преступлений, а организация и проведение крупномасштабных криминальных операций по завладению недвижимостью, ценными бумагами на миллиарды рублей.

Этому способствуют три фактора: возросший образовательный уровень преступников (это, например, заметили даже американцы, столкнувшиеся с преступниками-эмигрантами из СНГ); обучение преступному опыту в неформальных группах осужденных и преступных организациях на свободе; высокая техническая оснащенность профессиональных преступников.

Поскольку в отличие от правопослушного преступное поведение всячески скрывается, то внешне оно проявляется лишь в среде единомышленников. Преступник может состоять в криминальной группе, посещать места сборищ преступных элементов, поддерживать связь с отдельными рецидивистами и т. п. При этом организационно-структурные элементы связей подвижны и зависят от многих факторов.

Нередко наблюдается и взаимозависимость совершаемых преступлений, иными словами, криминальная реакция. Так, для того чтобы сбыть краденые вещи через ломбарды или комиссионные магазины, необходимо удостоверение личности. Его можно добыть с помощью карманных воров либо обратиться к преступникам — специалистам по подделке документов. А те, в свою очередь, могут иметь связь с лицами, занимающимися валютными операциями, распространением наркотических веществ и т. п.

Особенно ярко причисление себя к преступной среде и непосредственная связь с ней проявляются у карманных воров, отдельных категорий мошенников, рэкетиров, которые совместно в пределах района, города, области собираются (сходка, правиловка, разбор) и обсуждают те или иные вопросы.

Профессиональная преступность отличается высокой степенью консолидации. Общение преступников-профессионалов с себе подобными имеет многоканальный и устойчивый характер. В результате образуется довольно монолитная криминальная среда со своими нравами, обычаями и нормами поведения, не обязательно связанными с совместной преступной деятельностью. Эта среда характеризуется рядом специфических признаков. К ним относится криминальная классификация преступников, разделение их на условные группы, так называемые масти.

Современная уголовная среда имеет достаточно четкую стратификацию (расслоение). Например, она делится на воров в законе, авторитетов, дельцов, шестерок, обиженных, опущенных. При этом каждый такой слой подразделяется на еще более мелкие категории.

Так, воры в законе делятся на новых и старых (нэпманских), на российских и пиковую масть (из районов Закавказья) и т. д.

Связь между преступником и средой существует не только для общения. Она необходима и для организации совместных действий, так как некоторые посягательства предполагают групповой способ их совершения.

Большую роль в установлении криминальных связей профессиональных преступников играют традиции, законы и иные неформальные нормы поведения, которые выступают своеобразными регуляторами применительно к микрогруппам и даже категориям преступников. Действие многих из таких норм может распространяться не только на ограниченные районы, но и на страну (например, Штрафные санкции за те или иные нарушения).

Существование неформальных правил поведения в уголовной среде обеспечивается особенностями противоправного образа жизни, требующего обязательного регулирования некоторых его сторон, особенно взаимоотношений отдельных лиц и микрогрупп. По существу, они выполняют ту же роль, что и нормы поведения в правопослушных группах и коллективах с той лишь разницей, что вследствие своей антиобщественной направленности не могут широко афишироваться и иметь официальный характер.

Их можно классифицировать на общие нормы, характерные для определенной категории таких лиц, и внутригрупповые, типичнее, например, для любой организованной группы. Существенное различие наблюдается по месту действия неформальных правил: так, одни имеют силу только в местах лишения свободы, другие на воле. Некоторое различие норм обусловлено национальными традициями и местными пережитками.

Важными дополнительными элементами анализируемого признака являются знание преступниками специального жаргона, а также система кличек и татуировок.

Преступный жаргон насчитывает около десяти тысяч слов и выражений. В целом его можно разделить на три основные группы: 1) общеуголовный жаргон, которым пользуются как обычные преступники, так и профессиональные; 2) тюремный жаргон, характерный для мест лишения свободы; 3) специально-профессиональные жаргоны, которые характерны только для профессиональных преступников. Например, у карманных воров насчитывается около 400 специальных терминов, отражающих специфику их деятельности, у карточных мошенников — 200, у воров-антикварщиков — около 100, у распространителей наркотиков и рэкетиров столько же. Появились специальные термины у фарцовщиков и спекулянтов, у лиц, совершающих преступления в сфере торговли.

Поскольку жаргон преступников не что иное, как профессиональная лексика, то он играет не только коммуникативную, но и вспомогательную роль. Карманные воры им пользуются в 50% случаев совершения преступлений, карточные мошенники в 70% случаев. Другие группы воров также знают жаргон, но пользуются им больше при общении друг с другом, чем при совершении преступлений (нет необходимости). Наличие специального жаргона является ярким свидетельством профессионализации отдельных групп преступников.

Татуировки в настоящее время — явление, весьма распространенное среди уголовных элементов. Даже среди лиц, впервые осужденных, удельный вес татуированных достигает 60%. Вместе с тем нельзя не отметить, что в целом татуировки не играют той коммуникативной роли, которая отводилась им до конца 50-х годов.

Татуировки преступников условно можно разделить на старые и новые. Старые татуировки главным образом встречаются у воров-рецидивистов, начавших свою преступную деятельность еще в 40—50-х годах и потому хорошо знающих их символику. Новые татуировки предпочитают преступники, осужденные в последние двадцать лет. Однако по неписаным криминальным законам часть татуировок, характерных для преступников прошлых десятилетий, достаточно хорошо известна и современным молодым правонарушителям, что лишний раз убеждает в преемственности уголовных (блатных) традиций.

Профессиональная преступность, в основе которой преступления, служащие источником средств существования, несомненно, связана с такими причинами, как корысть, стяжательство, паразитические устремления. Однако эти и другие причины порождают конкретные деяния. Что же касается вида преступности как своеобразного социального феномена, то здесь, очевидно, должна быть специфическая причина. Одной корыстью и экономическими факторами профессиональную преступность не объяснить. К тому же корыстная мотивация наблюдается и в действиях случайных преступников.

Корыстно-паразитическая психология, лежащая в основе имущественных преступлений, порождает профессиональную преступность при наличии такой специфической причины, как существование криминальных (в данном случае уголовно-воровских) традиций и обычаев, роль которых в российской криминологии изучена недостаточно.

Есть все основания полагать, что профессиональные преступники, образуя некое замкнутое кастовое сообщество и находясь вне закона, вырабатывают такие нормы межличностных отношений, которые способствуют не только их безопасности, но и воспроизводству. Со временем эти нормы превращаются в обычаи и традиции, которым присуще то общее, что позволяет назвать их общесоциологическим законом.

Эти нормы работают для поддержания определенного «порядка» как в самой преступной среде, так и во внешних связях, обеспечивают верховенство преступной элиты, служат средством ее самосохранения и самозащиты. Выразительным примером такого рода норм является установление жестоких санкций (вплоть до убийства) за предательство интересов преступного мира, в частности за связь с сотрудниками оперативно-розыскных аппаратов.

Традиции профессиональных преступников передаются из поколения в поколение. Разумеется, они обновляются, видоизменяются. Их носителем выступает сама среда, особенно в местах лишения свободы. Живучесть уголовно-воровских традиций — объективное явление, обусловленное ответной реакцией профессиональных преступников на социальный контроль общества. Характерно, что лица, никогда до осуждения не сталкивавшиеся с правилами поведения осужденных, начинают их усваивать с момента поступления в следственный изолятор. В итоге многие усваивают определенные модели поведения, устанавливают тесные связи с профессиональными преступниками.

Исследование показало, что среди несовершеннолетних осужденных имеется, по существу, та же иерархия, что и у взрослых, только с более жесткими правилами поведения. Причем, как и среди правопослушной части граждан, у криминогенной части молодежи наблюдается стремление к достижению определенного статуса в микросреде. Начинающий преступник всегда стремится к подобной перспективе, ориентируясь на какую-то определенную знаменитость.

Следует отметить, что большая часть неформальных норм поведения связана с функцией защиты преступной группы, сохранения ее участников. Отсюда клятвы, разного рода запреты, санкции за их нарушения. Причем среди несовершеннолетних они имеют жесткую императивную форму. Стабильность уголовно-воровских традиций, обычаев поддерживается и на общем бытовом уровне.

Пример тому — живучесть многих жаргонизмов и воровских песен. Причем то и другое в большей мере распространено в среде несовершеннолетних правонарушителей и имеет большое значение на первоначальной стадии самоутверждения личности. Очевидно, не случайным является и то, что больше половины несовершеннолетних преступников, имеющих татуировки, нанесли их из подражания.

Что касается жаргона, то подавляющая часть обследованных преступников из числа несовершеннолетних знала не только общеуголовный жаргон, но и профессиональный (карманного вора, наркомана, фарцовщика и т. п.). Сегодня можно говорить о специализированном молодежном жаргоне, насчитывающем две с половиной тысячи слов и выражений.

Основные социальные условия, способствующие живучести криминального профессионализма:

• противоречия в распределительных отношениях;
• ослабление отдельных нравственных и социальных институтов;
• недооценка общественной опасности профессиональной преступности и ее последствий.

Детерминанты профессиональной преступности в основном те же, что у рецидивной, а точнее — той ее части, которая включает специальный многократный рецидив имущественных преступлений. В качестве специфических детерминирующих, факторов можно отметить ярко выраженную корыстную мотивацию действий профессиональных преступников, и в особенности — преемственность, живучесть нравов и обычаев злостных, активно действующих преступников, традиций автономной криминальной среды или субкультуры, имеющей многовековую историю.

isfic.info

Методические рекомендации по подготовке и изданию НПА

Центр правовоых исследований и развития законодательства

по подготовке и изданию

нормативных правовых актов

по совершенствованию избирательного процесса в субъектах Российской Федерации

о разграничении полномочий между органами государств

венной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации

Работа выполнена при финансовой поддержке Фонда Евразия,

подготовке и изданию нормативных правовых актов

субъектов Российской Федерации

Настоящие методические рекомендации разработаны в целях повыше­ния эффективности и качества нормотворческих работ в субъектах Россий­ской Федерации, в том числе работ по подготовке проектов законов и дру­гих законодательных актов республик, краев, областей, городов федераль­ного значения, автономной области, автономных округов; указов Президента республики в составе Российской Федерации; распоряжений главы ад­министрации краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов; постановлений Правительств субъектов Рос­сийской Федерация; положений, правил, инструкций и нормативных при­казов глав отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Раздел I. Понятие и виды нормативных правовых актов

1. Под нормативными правовыми актами понимаются принимаемые уполномоченными государственными органами акты, содержащие право­вые нормы, то есть нормативные предписания, рассчитанные на неограниченный круг субъектов и многократное или постоянное применение.

Не являются нормативными актами акты индивидуального применения, в том числе акты организационно-распорядительного и информационного характера, а также акты, рассчитанные на однократное применение или об­ращенные к конкретным лицам.

Если в правовом акте наряду с индивидуальными предписаниями име­ется хотя бы одна правовая норма, такой акт рассматривается в качестве нормативного правового акта.

2. Видами нормативных правовых актов, принимаемых уполномоченными органами субъектов Российской Федерации, являются:

а) Закон субъекта Российской Федерации — нормативный правовой акт, принимаемый представительным (законодательным) органом власти субъ­екта Российской Федерации — республики в составе Российской Федерации, края, области, города федерального подчинения, автономной области, авто­номного округа или жителями соответствующего субъекта Российской Фе­дерации на референдуме.

Законы субъектов Российской Федерации принимаются, в соответствии со статьями 72 и 76 Конституции Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также, в соот­ветствии со статями 73 и 76 Конституции Российской Федерации, вне пре­делов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

На уровне законов субъектов Российской Федерации регулируются вопросы экономической, социальной и политической жизни Российской Федерации. Законами субъектов Российской Федерации осуществляется нормативное регулирование, которое необходимо для реализации субъектом Российской Федерации его полномочий.

Законы субъектов Российской Федерация обладают высшей юридической силой по отношению к другим нормативным правовым актам субъек­тов Российской Федерации.

Законы субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции, Законы субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не должны также противоречить федеральным законам Российском Федера­ции, принятым по предметам ведения Российской Федерации я предметам совместного ведении Российской Федерации и ее субъектов

До издания федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерация и ее субъектов представительный (законодатель­ный) орган субъекта Российской Федерация может принимать законы самостоятельно. Но в случае последующего издания федерального закона законы субъекта Российской Федерации должны быть приведены в соответ­ствие с ним

б) Постановление представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации — нормативный правовой акт конкретно-регулирующего характера, принимаемый по вопросам компетенция соответствующего представительного (законодательного) органа.

Постановления могут содержать предписания временного характера или регулирующие правоотношения конкретно указанных лиц, порядок веде­ния в действие законов субъекта Российской Федерации, предложения и рекомендации по вопросам компетенции органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также решение любых других вопросов компетенции представительного (законодательного) органа власти, в там числе осуществления его контрольных полномочий.

По вопросам организации работы представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации могут приниматься решения.

в) Указ Президента республики в составе Российской Федерации — правовой акт, принимаемый Президентом республики в составе Российской Федерации. Указы могут иметь как нормативный, так и индивидуальный характер. Нормативные указы Президента республики в составе Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий, обязательны к исполне­нию на территории соответствующей республики в составе Российской Федерации.

В указах Президента республики в составе Российской Федерации определяются основные направления экономического, социального и политического строительства в республике, порядок осуществления комплексных народнохозяйственных и научно-технических программ, другие важные вопросы государственного управления. Указы Президента республики в составе Российской Федерации могут издаваться также в целях правового регулирования отдельных экономических, политических и социальных вопросов.

Распоряжение Президента республики в составе Российской Федерации — правовой акт, принимаемый Президентом республики в составе Россий­ской Федерации и обычно имеющий индивидуальный характер. Но в распоряжениях Президента могут содержаться отдельные правовые нормы. В таком случае распоряжение считается нормативным правовым актом, обладающим такой же юридической силой, какой обладает указ Президента республики в составе Российской Федерации.

Распоряжение главы администрации края, области, города федерального значения, автономной области автономного округа — нормативный или индивидуальный правовой акт, принимаемый в пределах его компетенции главой администрации соответствующего субъекта Российской Федерации.

Указы и распоряжения Президента республики в составе Российской Федерации, распоряжения главы администрации субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, а также конституции и законам республики в составе Российской Федерации. Указы Президента республики в составе Российской Федерации, принятые по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не должны также противоречить конституционным и федеральным законам Российской Федерации и указам Президента Российской Федерации, при­нятым по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъ­ектов.

г) Постановления Правительства субъекта Российской Федерации -нормативный правовой акт, принимаемый Правительством субъекта Российской Федерации в пределах его компетенции.

Постановления Правительства республики в составе Российской Федерации принимаются во исполнение законов и других законодательных ак­тов этой республики, указов и распоряжений Президента республики, а также законов Российской Федерации, постановлений я распоряжений Пра­вительства Российской Федерации, принятых по вопросам совместного ве­дения Российской Федерации и ее субъектов.

Постановлениями Правительства утверждаются положения о структурных подразделениях правительства, отраслевых и функциональных органах исполнительной власти, программы развития отраслей народного хозяйства субъектов Российской Федерации. В них определяются средства реализации законов субъектов Российской Федерации, указов Президента республики и (или) главы администрации субъекта Российской Федерации, экономиче­ские и иные условия деятельности хозяйствующих субъектов и иные теку­щие вопросы управления.

Постановления Правительства субъекта Российской Федерации не могут противоречить Конституции Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации. Постановления Правительства республики в составе Российской Федерации не могут также противоречить указам Президен­та республики, а постановления Правительств края, области, города феде­рального подчинения, автономной области, автономного округа — постанов­лениям глав администрации соответствующего субъекта Российской Феде­рации.

Если постановления Правительства субъекта Российской Федерации принимаются по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, они также не должны противоречить конституционным и федеральным законам Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации и постановлениям Правительства Российской Федерации, принятым по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъ­ектов.

д) Положение (правила) или инструкция — нормативный правовой акт издаваемый отраслевым или функциональным органом наполнительной власти субъекта Российской Федерации: министерством, департаментом управлением, комитетом или иным специализированным государственным органом, полномочным принимать нормативные правовые акты.

Положения (правила) или инструкции являются актами специальной компетенции, принимаемыми в пределах компетенции соответствующего органа. Они содержат, главным образом, нормы, развивающие и детализи­рующие законодательные акты субъектов Российской Федерации, указы Президента республики в составе Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства субъекта Российской Федерации.

Положения (правила) издаются обычно в целях установления порядка выполнения функций и конкретных задач отраслевых или функциональных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или организаций, входящих в их систему.

Инструкции издаются обычно в целях установления порядка исполнения другого нормативного правового акта или регулирования деятельности самого органа управления, его структурных подразделений и подчиненных организаций, а также определения функциональных обязанностей должностных лиц.

Положения (правила) и инструкции оформляются приказом руководителя структурного подразделения Правительства субъекта Российской Феде­рации. Их исполнение обеспечивается дисциплинарными мерами.

Правовые нормы могут содержаться и в других приказах руководителя структурного подразделения Правительства субъекта Российской Федерации. Приказ всегда издается в императивной форме.

е) Особое место в системе нормативных правовых актов занимают нормативно-технические и методические документы, определяющие порядок использования оборудования и требования, которые предъявляются к каче­ству работ, другие правила технического характера. Эти документы прини­маются также приказами руководителя структурного подразделения Прави­тельства субъекта Российской Федерации в форме положений (правил) и инструкций. Они непосредственно не порождают юридических прав и обя­занностей, но тем не менее в процессе правоприменения являются важным средством установления фактической стороны дела.

Раздел II Разработка проекта нормативного правового акта

3. Подготовка закона или иного нормативного правового акта осуществляется субъектом законодательной (нормотворческой) инициативы или са­мим нормотворческим органом.

Большинство проектов нормативных правовых актов разрабатываются структурными подразделениями Правительства объекта Российской Федерации и органами исполнительной власти субъекта Российской Федераций в соответствии с их компетенцией.

Подготовка проекта нормативного правового акта осуществляется рабочей группой, в которую входят сотрудники соответствующих подразделе­ний Правительства и государственных органов, специалисты других учреждений и научных организаций, независимые эксперты.

4. При подготовке нормативного правового акта, как правило, необходима разработка его концепции.

Концепция проекта нормативного правового акта готовится разработчиками в свободной форме. Она должна содержать обоснование необходимо­сти принятия нормативного правового акта. Следует ответить на вопросы: принимались ли раньше нормативные правовые акты по теме предлагаемо­го проекта; если принимались, то каковы их эффективность и недостатки каким образом они будут связаны с предлагаемым проектом; как предла­гаемый акт впишется в систему действующих нормативных правовых ак­тов.

Концепция должна определять основные цели нормативного правового акта: решение новых вопросов, возникших на практике и требующих пра­вового урегулирования; устранение имеющихся пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов по одним и тем же вопросам. В концепции указываются основные идеи и положения готовяще­гося нормативного правового акта, которые должны обеспечить решение поставленных целей и задач.

Следует определить возможные последствия действия предлагаемого нормативного правового акта: социальные, экономические, юридические, экологические и другие.

Кроме того, необходимо подготовить социально-экономическое обоснование проекта нормативного правового акта, указать источники финанси­рования мероприятий, которые будут предусмотрены готовящимся норма­тивным правовым актом.

5. Проект нормативного правового акта должен иметь полное название и соответствующее его содержанию краткое наименование.

Структура проекта должна быть логически обоснованной, отвечающей целям и задачам правового регулирования, а также обеспечивающей пра­вильное понимание данного нормативного правового акта.

Проект нормативного правового акта может состоять из следующих час­тей: наименование, преамбула, разделы, главы, статьи, пункты (парагра­фы).

а) В преамбуле проекта нормативного правового акта помещаются по­ложения, разъясняющие его цели и задачи; указания на документы, во ис­полнение или в соответствии и которыми принимается данный норматив­ный правовой акт, иные вводные положения.

Нормативные предписания в преамбулу не включаются.

Преамбула обычно предшествует основному тексту крупных законодательных актов.

В преамбуле проекта указа Президента республики в составе Российской Федерации и распоряжения главы администрации субъекта Российской Федерации следует указывать на положения Конституции Российской Федера­ции. Конституций и законов республики в составе Российской Федерации, в связи с которыми принимается данный указ.

В преамбуле проекта постановления Правительства субъекта Российской Федерации должна содержаться ссылка на указ Президента республики в составе Российской Федерации, распоряжение главы администрации субъ­екта Российской Федерации, положения законов субъекта Российской Фе­дерации, его конституции или устава, положения Конституции Российской Федерации, во исполнение которых принимается данное постановление.

Если нормативный правовой акт отраслевого или функционального ор­гана исполнительной власти субъекта Российской Федерации готовится на основании федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, указа Президента республики в составе Российской Федерации, распоряжения главы администрации или постановления Правительства субъекта Рос­сийской Федерации, то в преамбуле такого нормативного правового акта должны употребляться следующие формулировки:

«во исполнение. » — в том случае, когда в соответствующем акте вышестоящего органа содержится прямое поручение органу исполнительной вла­сти выполнить те или иные действия;

«в соответствии. » — в том случае, когда соответствующий акт вышестоящего органа не содержит прямого поручения выполнить какие-либо действия, но устанавливает порядок, в соответствии с которым необходимо решить определенные вопросы, относящиеся к компетенции органа испол­нительной власти субъекта Российской Федерации.

б) Основной текст проекта нормативного правового акта подразделяется на статьи, которые могут объединяться в разделы и главы.

Статья — первичная часть текста нормативного правового акта, посвященная отдельному вопросу и содержащая обычно одну или несколько свя­занных между собой правовых норм. Каждая статья по своему содержанию должна быть законченной. К статьям закона могут даваться заголовки, обо­значающие предмет регулирования соответствующей статьи.

В тексте нормативного правового акта, наряду со статьями, предусматривающими решение того или иного вопроса, могут содержаться статьи, отсылающие к другим положениям данного нормативного правового акта (отсылочные статьи), а также статьи, отсылающие к положениям других нормативных актов (бланкетные статьи).

Отсылочные и бланкетные статьи используются в исключительных слу­чаях для обозначения взаимосвязи правовых норм или избежания повторе­ний. В отсылочных статьях следует точно указывать соответствующие по­ложения данного нормативного правового акта. В бланкетных – указывать официальное наименование соответствующих документов, дату их приня­тия и номер.

Примечания к статьям используются крайне редко, в случаях, когда не­обходимо дать пояснения к тесту. Они должны быть предельно краткими и помещаться в подстрочнике той страницы проекта правового акта, где рас­полагается соответствующая статья.

Статьи нормативного правового акта должны иметь единую, обычно арабскую нумерацию и могут подразделяться на пункты (параграфы). В статье и ее пунктах (параграфах) в виде абзацев могут выделяться части.

Разделы, главы, статьи и пункты (параграфы) располагаются в проекте нормативного правового акта в последовательности, обеспечивающей логическое развитие темы правового регулирования, переход от общих положе­ний к более конкретным.

в) Если в проекте нормативного правового акта имеются предписания, относящиеся к предмету правового регулирования в целом, то такие предписания выносятся в раздел «Общие положения». В указанном разделе да­ется определение юридических терминов, употребляемых в проекте норма­тивного правового акта, объяснение технических и иных специальных по­нятий, необходимых для его правильного понимания.

Если в проекте нормативного правового акта содержатся предписания, устанавливающие обязанности государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан, то следует указать меры ответственности за их нарушение. Если такие меры отсутствуют в действующем законодательстве, то они формулируются в тексте нормативного правового акта. Если» такие меры уже предусмотрены, то дается отсылка к устанавливающим их актам.

Положения, относящиеся к самому акту, такие как положения о введении нормативного правового акта в действие, о порядке его опубликования, помещаются в его заключительной части, либо в специальном документе, который принимается вместе в принятием соответствующего нормативного правового акта.

Проекты указов Президента республики в составе Российской Федерации, распоряжений главы администрации субъекта Российской Федерации и постановлений Правительства субъекта Российской Федерации должны содержать пункт о возложении контроля за их исполнением на те или иные государственные органы или должностные лица.

г) Текст проекта нормативного правового акта излагается простым и доступным для понимания языком. Не допускается употребление сложных фраз и грамматических конструкций, образных сравнений, эпитетов и метафор. Следует избегать использование устаревших и многозначных слов и выражений. Не следует включать в текст нормативного правового акта (за исключением преамбулы) общие рассуждения, лозунги, призывы, декларации.

Термины необходимо употреблять только в одном значении и в соответ­ствии с общепринятой терминологией.

Текст подготовленного проекта нормативного правового акта должен быть отредактирован в соответствии с правилами грамматики русского языка.

В качестве дополнительных материалов к проекту нормативного правового акта могут быть подготовлены таблицы, графики, схемы, образцы до­кументов. Они должны помещаться в приложениях к нормативному право­вому акту.

д) При воспроизведении в нормативном правовом акте текста федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, указа Президента
российской Федерации или Президента республики в составе Российской
Федерации, постановления или распоряжения Правительства Российской

Федерации или субъекта Российской Федерации необходимо воспроизводить лишь ту часть, которая имеет непосредственное отношение к предмету регулирования данного нормативного правового акта.

В проекте нормативного правового акта могут предусматриваться изменения и дополнения к ранее принятым актам. Они оформляются в виде новой редакции соответствующих статей, пунктов (параграфов). Если нет не­обходимости излагать изменяемые статьи, пункты (параграфы) полностью в новой редакции, в их формулировку вносятся уточнения путем исключе­ния или добавления отдельных слов или фраз.

В проекте нормативного правового акта могут перечисляться действующие нормативные правовые акты или отдельные их разделы, статьи, пунк­ты (параграфы), подлежащие признанию утратившими силу в связи с при­нятием подготавливаемого акта. Перечень нормативных правовых актов или отдельных их разделов, глав, статей, пунктов (параграфов), подлежа­щих признанию утратившими силу в связи с принятием подготавливаемого акта может сопровождать проект соответствующего нормативного акта в качестве приложения.

Раздел III. Согласование и экспертиза проекта нормативного правового акта

6. Согласование проектов нормативных правовых актов производится
как внутри структурного подразделения Правительства субъекта Российской Федерации, так и вне этого подразделения с заинтересованными ве­домствами, подчиненными и неподчиненными организациями.

Согласование проекта нормативного правового акта проводится в целях:

а) предварительного рассмотрения вопроса о целесообразности и своевременности принятия данного нормативного правового акта;

б) квалифицированной и всесторонней оценки качества подготавливаемого проекта нормативного правового акта;

в) предотвращения противоречия норм данного проекта нормативного
правового акта действующему законодательству;

г) обеспечения необходимого взаимодействия государственных органов
субъекта Российской Федерации по вопросам применения данного нормативного правового акта.

7. Внутреннее согласование проекта нормативного правового акта целесообразно проводить по следующей схеме;

заинтересованные отраслевые подразделения;

общие функциональные подразделения;

финансово-экономическая служба органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

юридическая служба этого органа.

Проект нормативного правового акта считается согласованным при наличии соответствующих должностных лиц. Виза включает личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату согласования. При наличии незначительных замечаний по проекту нормативного правового акта в целом и отдельных содержащихся в нем правовых норм проект может быть завизирован «с замечаниями».

Все замечания или предложения по проекту нормативного правового акта должны направляться его разработчикам.

В окончательной редакции, со всеми визами согласования проект нормативного правового акта передается в Юридический отдел соответствую­щего органа исполнительной власти Российской Федерации. В случае несо­ответствия проекта действующему законодательству юридическая служба. не визируя проект, должна представить мотивированное заключение с указанием порядка урегулирования рассматриваемых вопросов.

8. Обязательное внешнее согласование проводится:

а) при указании на это вышестоящих государственных органов;

б) при подготовке нормативного правового акта по вопросам, отнесенным к совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Россий­ской Федерации;

в) при подготовке нормативного правового акта, затрагивающего компетенцию нескольких министерств и ведомств;

г) при подготовке проекта нормативного правового акта, затрагивающего права и законные интересы граждан.

Проекты нормативных правовых актов, принимаемых представительным (законодательным) органом, Президентом, главой администрации или Правительством субъекта Российской Федерации, подлежат согласованию с юридической службой главы субъекта Российской Федерации и органом юстиции субъекта Российской Федерации. Проекты, затрагивающие вопро­сы бюджетных ассигнований или поставок продукции (работ, услуг) для государственных нужд или компетенцию других государственных органов, подлежат дополнительному согласованию с органами управления финанса­ми и экономикой субъекта Российской Федерации, а также с другими заин­тересованными государственными органами.

Если проект нормативного правового акта затрагивает вопросы использования природных ресурсов, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, другие вопросы, относящиеся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Россий­ской Федерации, то он, кроме того, направляется на согласование соответ­ствующему Министерству Российской Федерации, а также для ознакомле­ния — региональным органам соответствующего Министерства.

Проекты указов Президента республики в составе Российской Федерации и распоряжений главы администрации субъекта Российской Федера­ции, относящиеся к ведению Правительства этой республики, должны пройти обязательное согласование с Правительством республики.

Проекты постановлений Правительства субъекта Российской Федерации, содержащие вопросы, относящиеся к компетенции Президента или главы администрации субъекта Российской Федерации, должны пройти со­гласование с юридической службой главы субъекта Российской Федерации.

Согласование проекта нормативного правового акта оформляется визой руководителя соответствующего государственного органа, справкой согласования или протоколом обсуждения проекта нормативного правового акта на совещании представителей соответствующих государственных органов.

При наличии разногласий, которые могут быть урегулированы в результате согласования, проект нормативного правового акта, принимаемого представительным (законодательным) органом. Президентом, главой адми­нистрации или Правительством субъекта Российской Федерации, представ­ляется с приложением перечня разногласий и подлинника замечаний, под­писанного руководителем государственного органа, выдвинувшего данные замечания.

9. В случае необходимости проект нормативного правового акта может быть направлен на экспертизу (общую научную, юридическую, финансо­вую научно-техническую, экологическую и др.), которая осуществляется научными организациями или независимыми экспертами да договорных началах с органом, готовящим проект нормативного правового акта.

Обязательной экспертизе подлежат проекты нормативных правовых ак­тов по принципиальным вопросам развития соответствующей отрасли или сферы деятельности, а также по вопросам, отнесенным к совместной ком­петенции Российской Федерации и ее субъектов, затрагивающим компетен­цию нескольких ведомств или права и законные интересы граждан.

Проект нормативного правового акта направляется на экспертизу по решению главы органа исполнительной власти, ответственного за подго­товку проекта, или его заместителя, курирующего юридическую службу этого органа.

Экспертиза призвана способствовать:

а) обеспечению высокого качества, обоснованности, законности нормативных правовых актов;

б) выявлению возможных негативных социальных, экономических, экологических, юридических и других последствий действия принимаемого
акта;

в) созданию научно обоснованной системы взаимосвязи принимаемых нормативных правовых актов.

Экспертиза проектов нормативных правовых актов осуществляется экспертами или группами экспертов из числа ведущих специалистов, а также научными или образовательными учреждениями соответствующего профи­ля. Для проведения экспертизы привлекаются организации и специалисты, не принимавшие участие в подготовке соответствующего проекта норма­тивного правового акта.

Участвующие в проведении экспертизы организации и специалисты вправе требовать от разработчиков проекта и соответствующих государст­венных органов, принимавших участие в разработке нормативного право­вого акта, материалы и документы, связанные с подготовкой этого акта, в том числе замечания и предложения, полученные в ходе согласования проекта.

Экспертиза проектов нормативных правовых актов завершается представлением заключения, которое готовится экспертами в свободной ферме. В случае вынесения научной организацией или независимыми экспертами отрицательного заключения проект направляется разработчикам для доработки. Доработанные с учетом результатов экспертизы проекта должен быть представлен на повторную экспертизу.

Если разрешение о внесении проекта нормативного правового акта в государственные органы, обладающие правом принимать данный нормативный правовой акт, может быть принято главой государственного органа, ответственного за подготовь данного проекта, либо его заместителем, курирующем юри­дическую службу.

Р аздел IV. Официальное внесение проекта нормативного правового акта

10. Проект нормативного правового акта, прошедший все стадии подготовки, подписывается должностным лицом, ответственным за его разработ­ку, и вносятся в государственные органы, обладающие правом принимать данный нормативный правовой акт.

В проекте нормативного правового акта указываются: слово «ПРОЕКТ», кем вносится проект и дата его внесения; ознакомительная виза руководи­теля юридической службы органа, обладающего правом принимать данный нормативный правовой акт.

К проекту прилагается пояснительная записка с социально-экономическим и правовым обоснованием необходимости принятия этого акта и прогнозом последствий принятия акта, а также, если таковые имеют­ся. — перечень правовых актов, которые необходимо изменить или признать утратившими силу в случае принятия проекта нормативного правового ак­та. Прилагаются также заключения, отзывы, сопроводительные документы.

11. Проекты законов субъекта Российской Федерации вносятся в представительный (законодательный) орган субъекта Российской Федерации че­рез органы или лиц, обладающих правом законодательной инициативы.

Если проект закона регулирует вопросы введения или отмены налогов, освобождения от их уплаты, выпуска займов субъекта Российской Федерации, изменения финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, либо предусматривает расходы, покрываемые за счет бюджета субъекта Российской Федерации, то такой проект сначала представляется Правитель­ству субъекта Российской Федерации для получения заключения, а затем представляется органу или лицу, обладающему правом законодательной инициативы для внесения его в представительный (законодательный) ор­ган.

Проекты указов Президента республики в составе Российской Федера­ции вносятся на рассмотрение аппарата Президента или непосредственно Президента республики в составе Российской Федерации.

Проекты распоряжений главы администрации субъекта Российской Федерации вносятся на рассмотрение аппарата главы администрации или не­посредственно главы администрации субъекта Российской Федерации.

Проекты постановлений Правительства субъекта Российской Федерации вносятся в Правительство субъекта Российской Федерации.

Проекты положений, правил, инструкций и нормативных приказов глав отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации вносятся в соответствующие органы исполнитель ной власти, имеющие право принимать данный нормативный правовой акт. Нормативные правовые акты в пределах компетенции отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации принимаются посредством их утверждения главой этого органа. Применяются два способа утверждения нормативного правового акта: грифом утверждения и изданием соответствующего приказа. Оба способа утверждения имеют одинаковую юридическую силу.

Раздел V. Реквизиты, регистрация и вступление в силу нормативных правовых актов

12. Законы республики в составе Российской Федерации помимо полно­ го названия и краткого наименования должны иметь следующие реквизиты:

б) подпись Президента республики в составе Российской Федерации.
Законы края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа должны иметь также следующие реквизиты:

а) дату принятия;

б) подпись главы администрации соответствующего субъекта Российской Федерации.

Указы Президента республики в составе Российской Федерации и рас­поряжения главы администрации субъекта Российской Федерации должны иметь также следующие реквизиты:

а) дату издания и номер;

б) подпись соответственно Президента республики в составе Российской
Федерации или главы администрации субъекта Российской Федерации.

Постановление Правительства субъекта Российской Федерации должно иметь также следующие реквизиты:

б) подпись главы Правительства субъекта Российской Федерации.

Нормативные правовые акты глав отраслевых и функциональных орга­нов субъекта Российской Федерации должны иметь также следующие рек­визиты:

а) указание на вид акта: «приказ», «положение», «правила», «инструкция»и т.п.;

б) заголовок, в краткой форме обозначающий предмет регулирования акта;

в) дату издания и номер акта;

г) подпись главы соответствующего отраслевого или функционального
органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (в исключительных случаях — его первого заместителя).

13. Нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации регистрируются в порядке, определенном представительным (законодательным) органом субъекта Российской Федерации. Не подлежат государственной ре­гистрации правовые акты индивидуального применения, в том числе акты персонального характера (о назначении и освобождении от должности, о поощрении и т.п.); оперативно-распорядительные акты, действие которых исчерпывается однократным применением, кроме актов об утверждения положений (правил), инструкций и других документов, содержащих правовые нормы, акты информационного характера, которыми доводятся до сведения предприятий и организаций решения вышестоящего органа исполни­тельной власти; акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений государственного органа, не содержащие правовых норм.

Государственной регистрации не подлежат также нормативно-технические и методические документы, принимаемые государственным органом в пределах его компетенции.

14. Правовые акты субъекта Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применять­ся если они не были официально опубликованы для всеобщего сведения.

Нормативные правовые акты, по общему правилу, вступают в силу с момента их опубликования в официальных печатных органах субъекта Российской Федерации.

Иной срок вступления нормативного правового акта в силу может быть определен в самом акте, а также:

в специальном постановлении представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации — для законов субъекта Российской Федерации;

в специальном распоряжении Президента республики в составе Российской Федерации, главы администрации субъекта Российской Фе­дерации или Правительства субъекта Российской Федерации — для нормативных правовых актов, принимаемых соответственно Президентом республики в составе Российской Федерации, главой админи­страции субъекта Российской Федерации или Правительством субъ­екта Российской Федерации;

в специальном приказе главы отраслевого или функционального ор­гана исполнительной власти субъекта Российской Федерации — для нормативных правовых актов, принимаемых этим органом в преде­лах его компетенции.

по совершенствованию избирательного процесса

в субъектах Российской Федерации

I. Общие положения Конституция Российской Федерации гарантирует гражданам право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 32), осуществлять местное самоуправление путем выборов, других форм прямого волеизъявления, че­рез выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130), которые не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

После принятия Конституции РФ началась активная законопроектная работа по созданию правовой базы, регламентирующей организацию и проведение выборов, как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.

В соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации уста­новление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Рос­сийской Федерации и ее субъектов. Реализация этой нормы пошла по пути создания на уровне Федерации модельных законов, закрепляющих осново­полагающие принципиальные положения избирательного законодательства и законов субъектов РФ, конкретизирующих и детализирующих федеральные нормы, устанавливались дополнительные перечни избирательных прав граждан, вводились дополнительные ограничения. На этой правовой базе и строится соответствующее региональное законодательство. Естественно, что оно во многом отличается от федерального, но это отличие не должно являться самоцелью, более того эти отличия должны быть оправданы и оп­ределяться спецификой местных условий: уровнем развития экономики ре­гиона, плотностью населения, обычаями и традициями и т.д.

К настоящему времени приняты федеральные законы «О выборах главы администрации» от 24 октября 1991 г . № 1803-1 (с изменениями: Фед. за­кон от 28 августа 1995 г . № 154-ФЗ), регламентирующий условия, порядок подготовки и проведения выборов глав администрации не только на регио­нальном, но и местном уровнях; «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы ме­стного самоуправления» и Временное положение о проведении выборов де­путатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Феде­рации (от 26 ноября 1996 г . № 138-ФЗ), устанавливающие порядок прове­дения выборов указанных лиц; а также «Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» (утверждены Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г . № 1765); «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» (утверждены Указом Президента РФ от 29 октября 1993 г . № 1797).

Принятие этих законов завершает достаточно сложный и длительный процесс создания федеральной правовой базы для развития регионального законодательств» выборах: теперь имеются модельные законы о выборах депутатов представительного органа субъекта Федерации и выборах орга­нов местного самоуправления, а также об избрании главы региона и мест­ ной администрации.

Поэтому сегодня во многих субъектах Российской Федерации наблюдается активизация законотворческой деятельности: в некоторых из них уже приняты собственные законы, устанавливающие порядок проведения выбо­ров в органы государственной власти и местного самоуправления, в других этот процесс продолжается и лишь в отдельных она еще не начиналась.

В то же время незавершенность процесса формирования в раде субъек­тов Российской Федерации законодательной базы, необходимой для прове­дения выборов в органы государственной власти и органы местного само­управления, некоторое несовершенство правовых актов, регулирующих проведение выборов, а иногда и вольная трактовка федеральных законов, прямое их нарушение определяют необходимость разработки настоящих рекомендаций, содержащих не только анализ положительного или не впол­не удачного опыта регионального законодательства в этой области, но и предложения по совершенствованию правовой базы, регулирующей изби­рательный процесс на региональном уровне.

Настоящие рекомендации могут быть полезны представительным орга­нам власти субъектов Российской Федерации, в компетенцию которых и входит формирование правовой основы проведения выборов и глав адми­нистраций, и органов местного самоуправления и законодательного органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Данные рекомендации имеют целью помочь законодательным органам ре­гионов выявить устаревшие или нечетко прописанные нормы, заменить их на другие более подходящие к местным условия, устранить имеющиеся пробелы и противоречия.

II. Форма и структура регионального законодательства о выборах Осно­вываясь на федеральном законодательстве о выборах субъекты Российской Федерации приняли серию законов (положений) о выборах представитель­ных органов государственной власти краев и областей, органов местного самоуправления. Анализ регионального законодательства показал, что се­годня в одних регионах действуют отдельные нормативно-правовые акты о выборах (Ханты-Мансийский автономный округ — законы: «О выборах Гу­бернатора», «О выборах депутатов Думы», «О выборах глав местного са­моуправления муниципальных образований», «О выборах депутатов в представительные органы местного самоуправления»), в других — ком­плексные (Вологодская обл. — Закон «О выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления»), в третьих — единый законода­тельный акт, который определяет порядок выборов депутатов и глав адми­нистраций регионального и местного уровней (Воронежская обл. — Избира­тельный кодекс).

На последнее необходимо обратить особое внимание, поскольку Изби­рательный кодекс — новое явление в нашей правовой действительности. Бу­дучи единым законодательным актом, содержащим в систематическом из­ложении правовые нормы, относящиеся к избирательному праву, он весьма удобен для практического использования.

Такой кодекс может состоять из двух разделов: общей и особенной час­ти При этом общая часть должна состоять из положений, в которых рас­крываются не только основные понятия, но и регулируются все общие во­просы связанные с выборами: основные принципы выборов, избиратель­ные права граждан, сроки проведения выборов, виды и полномочия изби­рательных комиссий, образование избирательных округов и участков, по­рядок выдвижения и регистрации кандидатов, предвыборная агитация и финансирование выборов, порядок голосования и подсчета голосов и пр.

При этом следует обратить внимание на то, что в регионе, где есть не­сколько законов о выборах (см. Перечень законодательных актов субъектов Российской Федерации о выборах) эти вопросы, как правило, регламенти­руются идентично. Так, в законах Ханты-Мансийского автономного округа ст. 25 Закона «О выборах Губернатора», ст. 16 Закона «О выборах депута­тов Думы», ст. 25 Закона «О выборах глав местного самоуправления» и ст. 27 Закона «О выборах депутатов в представительные органы местного са­моуправления муниципальных образований», устанавливают порядок включения граждан в списки избирателей (и слово в слово повторяют текст друг друга) абсолютно идентичны и имеют различия лишь в нумерации статей. Поэтому в процессе кодификации рекомендуется объединить все общие положения, регулирующие избирательный процесс, выделив их в отдельный раздел. Это позволит избежать неизбежного в данном случае дублирования.

Сама же специфика и различных выборов главы администрации, органов местного самоуправления, и законодательного органа государственной власти, проведения референдума и т.д. может быть отражена в Особенной части Кодекса. Например, кто может быть избран главой администрации или депутатом Законодательного Собрания и т.д.

Однако следует исходить из того, что разработка и принятие такого Избирательного кодекса республики, края, области. — дело будущего, а сего­дня необходимо весь законодательный массив о выборах не только привес­ти в соответствие с федеральным законодательством, но и внести в него не­обходимые изменения с учетом как уже накопленного опыта в этой облас­ти, так и специфики местных условий. Особое внимание следует обратить на то, что, как отмечено выше, переработка законодательства не должна являться самоцелью, а быть оправданным процессом, цель которого — уст­ранить имеющиеся недостатки и восполнить пробелы.

III. Конкретные вопросы организации и проведения выборов в субъектах Российской Федерации Анализ правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам выборов и ознакомление с некоторыми данными Цен­тральной Избирательной комиссии Российской Федерации позволяют ре­комендовать обратить особое внимание на следующие положения регио­нального законодательства о выборах.

1. Региональное законодательство, перечисляя избирательные права граждан, оставляет без внимания соответствующие права лиц без гражданства, а также беженцев и вынужденных переселенцев. Именно поэтому сле­довало бы в статью об избирательных правах включить и положение о том, что «имеют право избирать лица без гражданства и имеющие официальный статус беженцев или вынужденных переселенцев».

Ценз оседлости в отдельных регионах для кандидатов на должности выборного должностного лица или в депутаты не определен (например, в Законе Мордовской Республики «О выборах главы местного самоуправления» сказано «постоянно проживающий», но это может быть и один день). Заметим, что следует избегать нечетких, допускающих двоякое, а то и мно­жественное толкование норм. Так, например, в Законе Удмуртской Респуб­лики «О выборах депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления» положение о том, что кандидат должен прожи­вать или работать на соответствующей территории можно понять и так, что последний может проживать в другом месте, а здесь лишь работать.

Целесообразно включить в законодательство о выборах положение о том, что если голосование на данном избирательном участке, вследствие непреодолимой силы невозможно, то по решению соответствующей окруж­ной комиссии могут использоваться передвижные избирательные участки.

При выборах представительных органов государственной власти, глав администрации. при равенстве голосов избранным следует считать не кандидата, зарегистрированного ранее, как установлено федеральным зако­нодательством, а кандидата, в поддержку которого при выдвижении собраны подписи большего числа избирателей. Последнее положение является более справедливым и демократичным.

Положение федерального законодательства предусматривает, чтобы в поддержку кандидата были собраны подписи 3-5% избирателей (в представительные органы самоуправления). Сам по себе этот принцип представля­ется достаточно демократичным, но ведь реально это означает, что необхо­димо собрать не одну тысячу подписей избирателей. В раде местностей это сопряжено с огромными трудностями ввиду низкой плотности населения, неразвитости путей сообщения и пр. Изучив региональное законодательство о выборах, заметим, что статьи о сборе подписей при выдвижении кандида­тов необходимо дополнить (или заменить) положением о том, что количе­ство подписей можно определять не в процентах, а в абсолютных числах (как это предусматривается, например, в законах о выборах Удмуртской Республики, Свердловской обл.). В зависимости от объекта выборов это ко­личество может быть установлено от 50 до 300 подписей.

Рекомендуется в законодательном порядке установить ответствен­ность кандидатов и их доверенных лиц за подкуп избирателей, который может выражаться в раздаче подарков, выдаче определенной денежной суммы за подпись в поддержку данного кандидата.

Целесообразно в статью о регистрации кандидатов включить положение о том, что помимо биографических данных о кандидате: фамилия: ме­сто работы и жительства и пр. кандидат обязан представить декларацию о доходах. Избирательные комиссии направляют копию декларации в соот­ветствующую налоговую инспекцию. В случае непредставления данного документа или недостоверности данных сведений предоставить право изби­рательной комиссии аннулировать выдвижение данного кандидата.

Обратим внимание на вопрос о главах администрации, баллотирую­щихся на второй срок. Видимо необходимо предусмотреть ответственность действующего главы администрации за использование в период выборной кампании своего служебного положения. Но как ограничить постоянную работу предположим Губернатора, от предвыборной агитации? Если глава области наибольшую активность, направленную на улучшение работы транспорта, ремонта жилых домов и дорог и пр. проявляет именно во время предвыборной кампании, то можно ли считать это использованием своего служебного положения? В связи с этим, нельзя не обратить внимание на то, что во время выборов 1996 года две тритии глав местной администрации были избраны повторно. Например, в Нижегородской области в 23 из 30 муни­ципальных образований, где проходили выборы глав администраций, из­браны прежние руководители. В 1997 г . избиратели в большинстве муни­ципальных образований отдали свое предпочтение действующим главам администраций. Мандат доверия на второй срок получили главы ряда крупных городов.

В целом, конечно, следует исходить из того, что у действующего главы администрации объективно больше возможностей воздействия на избирателей. Поэтому следует подробно законодательно прописать возможные меры противодействия этой все еще достаточно часто встречающейся по­рочной практике. Возможен вариант, когда следует обязать каждого руко­водителя, принявшего решение баллотироваться на очередной срок, снача­ла отчитаться перед населением о своей деятельности на посту главы адми­нистрации.

9. Важнейшей задачей регионального законодательства о выборах является обеспечение реального равенства кандидатов.

Федеральное законодательство закрепляет разные стартовые условия кандидатов, не устанавливает объем собственных средств кандидата, аккумулированных в его избирательном фонде. Поэтому есть и будет прояв­ляться материальное неравенство кандидатов при финансировании избира­тельной кампании (в отдельных субъектах Федерации, следуя примеру фе­дерального законодательства, не ограничивают собственных денежных средств кандидата — Удмуртия, или устанавливают предел расходов канди­дата за счет избирательного фонда, который может формироваться в том числе из пожертвований, в 10000 раз превышающий минимальный размер оплаты труда — Алтай). «Богатые» кандидаты располагают большими воз­можностями в использовании средств массовой информации, наглядной агитации, привлечении сборщиков подписей и т.д.

Рекомендуется исключить норму (если таковая имеется), предусматривающую, что кандидат имеет право получить за плату эфирное время сверх эфирного времени, предоставляемого бесплатно (Ханты-Мансийский авто­номный округ), т.к. указанная норма явно нарушает принцип равенства кандидатов в использовании средств массовой информации, отдавая при­оритет в предоставлении дополнительного эфирного времени кандидатам, обладающим большими финансовыми возможностями. То же можно отне­сти и на счет кандидатов, занимающих высокое должностное положение. С той лишь разницей, что последние используют подчиненный аппарат, госу­дарственный транспорт, технику и деньги налогоплательщиков.

10. Среди вопросов организации работы избирательной комиссии важное место занимают принципы ее деятельности, а именно как должно при­ниматься решение, если голоса «за» и «против» разделились поровну. В от­дельных регионах голос председательствующего на заседании является ре­шающим (Алтай, Тыва). Но подобное решение несет в себе потенциальную опасность оказания на председательствующего давления со стороны тех или иных лоббирующих группировок. Возможным вариантом может быть принятие решения простым большинством голосов. Если же на заседании присутствует четное число членов комиссии, то один из присутствующих (по жребию) не принимает участия в голосовании.

В региональном законодательстве нередко сроки полномочий орга­нов и должностных лиц местного самоуправления устанавливаются на ос­нове уставов муниципальных образований (Алтай), что может привести к фактическому нарушению принципа их сменяемости (ротации). Рекоменду­ется установить четкие сроки полномочий.

В деятельной правовой регламентации нуждаются многие моменты предвыборной агитации: сроки ее проведения, органы и лица, не имеющие права в ней участвовать и т.д.

Необходимо включил» в законодательство о выборах нормы о запрете проводить предвыборную агитацию религиозным объединениям и воин­ским частям, т.к. первые согласно ст. 14 Конституции Российской Федера­ции отделены от государства, а предвыборная агитация в воинских частях может при определенных условиях вызвать эффект приказного характера.

Следует четко установить время прекращения предвыборной агитации — за 1 день до выборов (в некоторых регионах продлили агитацию до дня го­лосования — Мордовия, Удмуртия).

Федеральным законодательством не предусмотрен запрет на рекламные перерывы во время передач, содержащих предвыборную агитацию, но оно могло бы рецептировать нормы законодательства тех регионов, где сущест­вует запрет прерывать подобные теле- и радиопрограммы рекламой това­ров, работ и услуг (Ханты-Мансийский а.о).

Необходимо четко определить, куда направляются неизрасходован­ные денежные средства избирательного фонда после завершения выборов. В отдельных регионах не только не указывается адресат, но и разрешается неизрасходованные средства использовать организаторами фонда по сво­ему усмотрению (Удмуртия) или направлять в местный бюджет (Кировская обл.), не учитывая при этом волю жертвователя.

Нуждается в тщательной правовой проработке вопрос финансирова­ния избирательной кампании. В некоторых регионах предлагают финанси­рование мероприятий, связанных с организацией и проведением выборов в органы местного самоуправления осуществлять за счет местного бюджета (Алтай, Ханты-Мансийский АО и др.). Однако в отдельных случаях ску­дость местного бюджета не позволяет финансировать выборы. В связи с этим представляется более предпочтительной формулировка федерального законодательства, которую можно рекомендовать использовать в законода­тельстве региональном: финансирование выборов в органы местного само­управления осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Рекомендуется четко определить круг лиц, со стороны которых не допускаются пожертвования в избирательные фонды. При этом необходимо включить в этот перечень региональные объединения и воинские части, а также запретить анонимные пожертвования, за которыми могут скрываться лица, со стороны которых пожертвования запрещены. Кроме того, подобные анонимные пожертвования открывают широкое поле и для других злоупот­реблений, например, «самофинансирование» и др.

Необходимо в законодательном порядке установить, что повторные выборы (если выборы не состоялись или признаны недействительными) назначают именно избирательные комиссии и в сокращенные сроки (сроки могут быть сокращены, к примеру на 1/3), а не избираемый представительный орган государственной власти области, края и т.д. Это необходимо сделать, потому что в отдельных регионах именно этот орган власти сам назначает повторные выборы, причем назначает их на достаточно опреде­ленные сроки (Ханты-Мансийский АО), что является ничем иным, как сла­бо замаскированным продлением своих полномочий на длительный срок.

В прошлом году в ряду субъектов Российской Федерации проводились выборы на незамещенные мандаты, а также выборы вместо выбывших депутатов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления (Адыгея, Алтай, Мордовия и др.). Но следует обратить внимание, что в Ос­новных положениях о выборах в представительные органы власти. отме­чается, что выборы в этом случае назначаются в течение 3 дней. Представ­ляется неоправданным, предусмотренное региональным законодательством многократное увеличение срока назначения выборов (например, Алтай — 3 месяца), т.к. никаких видимых причин к этому не усматривается, а степень представительности соответствующего органа снижается на достаточно продолжительное время.

Было бы целесообразно одну из статей, связанную с выдвижением кандидатов на должность главы администрации региона или муниципального образования дополнить положением о том, что претендент на эту должность должен представить реальный план решения проблем данного региона или местности.

Рекомендуется назначать день проведения выборов с учетом того, что голосование, как правило, проводится в школе, значит лучшее время для голосования — каникулы (зимние или весенние). Нецелесообразно проводить выборы летом. Лето — время отпусков, выездов на дачу, работы на приусадебных участках. Отсюда — неявка многих избирателей на избирательные участки.

Предлагаемый перечень рекомендаций не является исчерпывающим. И для их реализации не потребуется больших материальных затрат. Напротив, они в значительной степени упростят и удешевят выборы, создадут большие условия для демократизации избирательного процесса.

www.centrlaw.ru