Закон о национально культурной автономии

Федеральный закон от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (с изменениями и дополнениями)

Федеральный закон от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ
«О национально-культурной автономии»

С изменениями и дополнениями от:

21 марта 2002 г., 10 ноября 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г., 30 ноября 2005 г., 1 декабря 2007 г., 9 февраля 2009 г., 2 июля 2013 г., 4 ноября 2014 г.

Принят Государственной Думой 22 мая 1996 года

Одобрен Советом Федерации 5 июня 1996 года

Настоящий Федеральный закон определяет правовые основы национально-культурной автономии в Российской Федерации, создает правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития.

Президент Российской Федерации

Определяются правовые основы национально-культурной автономии в Российской Федерации, создаются правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития.

Раскрывается понятие национально-культурной автономии как объединение граждан, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Национально-культурной автономии предоставляются гарантии поддержки со стороны органов государственной власти, даются права на создание собственных средств массовой информации, образовательных учреждений, на участие в международных неправительственных организациях.

Право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение.

Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Федеральный закон от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»

Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования

Текст Федерального закона опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации от 17 июня 1996 г., N 25, ст. 2965, в «Российской газете» от 25 июня 1996 г.

В настоящий документ внесены изменения следующими документами:

Федеральный закон от 4 ноября 2014 г. N 336-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 2 июля 2013 г. N 185-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 сентября 2013 г.

Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 14-ФЗ

Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 11-ФЗ

Изменения вступает в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 309-ФЗ

Федеральный закон от 30 ноября 2005 г. N 146-ФЗ

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 января 2005 г.

Федеральный закон от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ

Федеральный закон от 10 ноября 2003 г. N 136-ФЗ

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ изменения

Изменения вступают в силу с 1 июля 2002 г.

© ООО «НПП «ГАРАНТ-СЕРВИС», 2018. Система ГАРАНТ выпускается с 1990 года. Компания «Гарант» и ее партнеры являются участниками Российской ассоциации правовой информации ГАРАНТ.

base.garant.ru

Национально-культурная автономия в России: идея и реализация *

Выражение «национально-культурная автономия» стало в России одним из ключевых понятий, используемых в дебатах по этнической тематике. В 1996 г. принят федеральный закон о национально-культурной автономии, этот термин присутствует в ряде других законов и прочих нормативно-правовых актов федерального и регионального уровней. Развитие национально-культурных автономий (далее – НКА) называется в качестве одного из основных направлений деятельности государства в «Концепции национальной политики Российской Федерации» 1996 года. В разных, в основном научных и публицистических текстах, можно встретить понятия, используемые в аналогичных значениях: «культурно-национальная автономия», просто «культурная автономия», «национально-персональная автономия», «экстерриториальная автономия».

Однако, почти всегда очень сложно определить, какой смысл вкладывается в понятие «национально-культурная автономия» и в сходные выражения. Что такое НКА? Это принцип внутренней политики государства? Это принцип организации каких-либо структур? Это чье-либо субъективное право? Это организационно-правовая форма юридических лиц? В общем, не вдаваясь в подробности, отмечу, что НКА понимается во всех трех значениях (принципа, права и структуры), причем далеко не всегда между ними проводится четкое различие.

Не очень проясняет дело российское законодательство. Федеральный закон об НКА приводит такое определение (Ст.1): «национально-культурная автономия в Российской Федерации (далее – национально-культурная автономия) – это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры» [1] . Принятая в то же время «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации» [2] описывает НКА уже как одну из форм «национально-культурного самоопределения народов в Российской Федерации» и как «экстерриториальное общественное формирование». Эффектно и совершенно невразумительно. При этом в разделе V «Концепции», специально посвященном НКА, говорится, что граждане «реализуют свое право … формировать в рамках действующего законодательства ассоциации и другие общественные объединения, способствующие сохранению и развитию культуры, более полному участию национальных групп в общественно-политической жизни страны». А более ранние «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» [3] 1992 г. (часть 1 ст. 21 «Основ…») утверждают, что Российская Федерация гарантирует «право всем этническим общностям, компактно проживающим вне своих национально-государственных образований или не имеющим своей государственности, на культурно-национальную автономию». Ст.16 «Основ…» в этой же связи предусматривает, что граждане «имеют право создавать ассоциации, творческие союзы, гильдии или иные культурные объединения в порядке, определяемом законодательством об общественных объединениях».

Следует отметить одно немаловажное обстоятельство. Над общими смутными представлениями об НКА нависает тень от концепции нетерриториальной автономии для этнических групп, придуманной К.Реннером и О.Бауэром в конце 19 – начале 20 века [4] . Австрийские марксисты предлагали, по сути, превратить этнические группы в сословия («национальные союзы»), членство в которых не зависело бы от места жительства и было добровольным. Гражданин той или иной национальности мог бы решать – записываться или нет в «свой» союз. Отсюда выражение «персональная автономия» – связь лица с органов самоуправления носит персональный, а не территориальный характер. Члены национальных союзов посредством выборов должны были формировать органы управления, которые представляли соответствующую этническую группу на общегосударственном уровне, распоряжались частью налоговых поступлений, пропорциональной доле этнической группы в составе населения, и ведали учреждениями культуры и образования, обслуживающими соответствующую группу. По мнению авторов плана, такая конструкция могла положить конец политическому соперничеству между партиями, выступавшими от имени разных этнических групп, поскольку «национальности» могли удовлетворять свои «объективные» потребности и без установления контроля над органами власти и территориальным управлением.

Построения австромарксистов были жестко раскритикованы В.И.Лениным как теория, отвлекающая трудящихся от реальной борьбы за свои классовые интересы [5] , а потому отрицались и осуждались официальной советской идеологией. Основных следствий этого было два: выражение «национально-культурная автономия» в представлении советского читателя стала ассоциироваться с проектами О.Бауэра и К.Реннера, а сама идея приобрела немалую популярность на волне критики марксизма-ленинизма во время перестройки. Таким образом, для очень многих «классическая» НКА смутно воспринимается как образованная по этическому признаку вертикально интегрированная корпорация, встроенная в систему государственного управления и в идеале объединяющая всех лиц, относящихся к определенной этнической группе. Вместе с тем, нередко к НКА относят и просто неправительственные (негосударственные и немуниципальные) организации, созданные по этническому признаку – их обозначают как «самоуправление» определенной этнической группы.

Есть еще одно обстоятельство, которое необходимо принимать в расчет. На мышление властей и экспертного сообщества в России оказали большое влияние устойчивые навыки восприятия и описания этничности, обозначаемые в современных социологии и социальной философии как «эссенциализм». Общество воспринимается как политическое, социальное и культурное пространство, разделенное по этническим линиям; этнические группы по умолчанию рассматриваются как социальные организмы и субъекты общественных отношений. Традиционно (в рамках официальной советской теории «национального вопроса» или различных «теорий этноса») общество рассматривается как сумма «наций», «этносов», «национальных общин», которые представляют собой своего рода корпоративные личности со своей внутренней структурой, интересами, способностью предпринимать осознанные действия и т.п. Такие представления чаще не артикулируются открыто, а, присутствуя в официальном и обыденном языке, воспринимаются как данность нерефлективно. Соответственно, едва ли ни любая общественная деятельность может интерпретироваться как активность «этнической общины». Отсюда закономерно вытекают и представления о том, что этнические общественные объединения являются формой самоуправления «общины», и что централизованная структура, основанная на индивидуальном членстве, является наиболее адекватной формой существования «общины».

Уже сама многозначность слов «национальная», «культурная», «экстерриториальная», «автономия», «самоуправление» обуславливает неопределенность всех словесных построений с их участием.

Под «национальным» в пределах по крайней мере бывшего СССР явно понимается исключительно этническое, слово «культурная» обозначает, что функции и полномочия автономных учреждений ограничиваются областью культуры (а также, надо думать, образования и использования языка, то есть, не политики). Стоит, однако, отметить, что в принципе автономные учреждения могут выполнять и другие функции, например, представительские. Слово «экстерриториальная» выглядит здесь как overstatement , излишне сильный термин. Традиционно «экстерриториальность» обозначает отсутствие связи кого-либо или чего-либо с определенной территорией или территориальной юрисдикцией. Например: «экстерриториальность … – юридический статус физических или юридических лиц, учреждений или объектов, изъятых из-под действия местного законодательства…» [6] . В данном же случае цель использования этого понятия заключается только в том, чтобы показать, что такие-то и такие-то институты не являются административно-территориальными единицами, созданными по этническому признаку. С другой стороны, любого типа организации в большинстве своем действуют в каких-то пространственных рамках: они могут быть местными, региональными, национальными, международными. Если организация пользуется публичным, в первую очередь государственным финансированием, она имеет отношения с каким-то бюджетом или внебюджетным фондом, который может находиться в ведении властей какой-либо территориальной единицы. Таким образом, риторический отрыв НКА (как бы таковую ни определять) от территории представляется несколько поспешным. Разумнее было бы говорить мягче — о «нетерриториальной автономии».

Сложнее обстоят дела с понятиями «автономия» и «самоуправление». В широком значении «автономия» есть самостоятельность любого учреждения или части общества в решении каких-либо вопросов. В более узком и традиционном понимании термин «автономия» относится к области публичного права и означает самостоятельность каких-либо институтов публичного (государственного и муниципального) сектора и территориальных единиц в реализации каких-либо властных и управленческих функций. «Автономия (гр. autonomia – самоуправление, букв. самозаконие; от autos – сам и nomos – закон) – в широком смысле определенная степень самостоятельности каких-либо органов, организаций, территориальных и иных общностей в вопросах их жизнедеятельности. … По субъекту делится на два типа: А. учреждений и А. общностей. … А. общностей может быть территориальной и экстерриториальной.» [7] Поэтому слово «автономная» в широком значении можно приклеить практически к любой структуре (полностью несамостоятельных организаций и учреждений не бывает), а какой смысл изначально вкладывается в понятие – широкий или узкий – не всегда возможно определить. Аналогичные трудности возникают и использованием понятия «самоуправление».

Если спокойно оценить бытующие толкования понятия «национально-культурной автономии», то сложно не заметить их бессмысленности. Эти интерпретации бессмысленны в том значении, что они за редким исключением излишни и не обозначают никаких новых сущностей. Допустим, НКА определяется (а она обычно так и определяется) как принцип, сводимый к тому, что возможно существование автономных, то есть не зависящих от государства организаций и учреждений, обслуживающих интересы и потребности какой-либо этнической группы. Между тем, есть фундаментальное право на ассоциацию, есть право получать и распространять информацию, есть признаваемое универсальными и региональными инструментами по правам человека право лиц, относящихся к меньшинствам, сохранять, развивать и выражать свою культуру (в том числе и создавать частные школы). Что нового привносит сюда «принцип НКА»? – разумеется, ничего.

Так же обстоят дела, если под НКА понимаются общественные (негосударственные) объединения, созданные по этническому принципу или/и защищающие этнические интересы. В подавляющем большинстве стран мире признается право на ассоциацию, ни в законодательстве, ни на практике государства обычно не налагают произвольных ограничений на создание этнических общественных объединений. Можно называть их автономиями – сущность и статус их от этого нисколько не изменятся. С таким же успехом можно назвать феминистские организации формой самоуправления общины женщин, профсоюзы – автономией общины наемных работников и т.п. Не больше смысла и в том, чтобы именовать «автономиями» любые имеющие этническую окраску учреждения (например, государственные школы на языках меньшинств) — совсем не обязательно эти институты будут самоуправляемыми.

Провозглашение «автономии» в качестве «права» группы в принципе возможно. Возможно в том смысле, что подобного рода операция – приписывание условному множеству свойств субъекта права – вещь достаточно распространенная, хотя весьма сомнительная и с правовой, и с социологической точек зрения. Главное здесь в другом, что опять-таки «право на автономию» содержательно будет тождественно сумме ряда фундаментальных индивидуальных прав человека, пусть даже и реализуемых совместно с другими людьми. Использование понятия «право группы или народа» не создает и не обозначает никакого нового качества. Но если люди считают, что этническая группа является относительно изолированной «естественной» структурной единицей общества, то у них просто не возникнут вопросы о том, насколько резонно склонять на все лады слова «право», «самоуправление» и «автономия». Это обычно и наблюдается.

История принятия российского закона об НКА

В СССР первые предложения как-то реализовать и законодательно закрепить лозунг НКА относятся к концу 80-х гг. При этом с тех пор и до настоящего времени, НКА понимается разными авторами по-разному: для одних это просто этнические общественные объединения, для других – некие централизованные структуры по типу реннеровских «национально-персональных союзов». Как говорилось выше, в России понятие НКА (а точнее, «культурно-национальной автономии») было впервые юридически закреплено в «Основах законодательства о культуре» 1992 г.

Российский законодатель всерьез занялся НКА после избрания первой Государственной Думы первого созыва в декабре 1993 г. Законодательная мысль двигалась в двух направлениях. Один подход сводится к тому, чтобы наделить общественные объединения, созданные по этническому признаку, особым статусом. В принципе, такая операция отнюдь не редкость; в России, например, общественные объединения в зависимости от характера деятельности могут приобретать статус «благотворительных», «молодежных» или «организаций инвалидов», что не зависит от их организационно-правой формы и наделяет их дополнительными правомочиями. Другой подход заключается в выстраивании централизованных структур с признаками институтов публичной власти (бюджетное финансирование, властно-распорядительные полномочия). Два подхода друг другу не противоречат, и в конкретных проектах нередко сочетаются в разных пропорциях.

Итак, краткая хронология событий [8] . Во второй половине 1994 г. проект закона об НКА сочиняется в федеральном Министерстве по делам национальностей и региональной политике. Сотрудники министерства предложили проект «о национально-культурной автономии», но, по сути, замахнулись на написание всеобъемлющего закона о «национальной политике» вообще. В проекте были целые разделы, посвященные образованию, языковой политике и пр. «Автономии» должны были создаваться по инициативе общественных объединений и представлять собой централизованные структуры, руководимые «съездами народов» и их исполнительными органами. В конце года проект был передан для согласования в профильный Комитет Думы по делам национальностей. Комитет формирует собственную рабочую группу, которая основательно переписывает миннацевский законопроект. Проект комитетской рабочей группы назывался проектом закона «о национально-культурных объединениях граждан». Он предусматривал возможность приобретения общественными объединениями статуса «национальных», что влекло за собой некоторые правомочия, связанные с деятельностью, направленной на развития «национального» языка, культуры и образования. Проект ни словом не говорил об «автономии», но в нем предусматривалась возможность создания централизованных структур, возглавляемых «съездами представителей народов». В принципе, проект не добавлял ничего нового к тем правам, которыми пользовались общественные объединения по действовавшему в то время законодательству СССР и которые они получали в соответствии с находившимся в процессе принятия новым законом об общественных объединениях.

13 февраля 1995 г. Комитет предварительно одобрил проект своей рабочей группы о национально-культурных объединениях в качестве основы для дальнейшей работы. В апреле он был официально внесен в Думу от имени группы депутатов – членов Комитета по делам национальностей. В мае Комитет предложил формирование объединенной рабочей группы с включением в нее академических экспертов и представителей Министерства по делам национальностей. Эта группа в полном составе, впрочем, так и не приступила к работе. Слегка доработанный проект два раза – 21 июня и 5 июля 1995 г. вносился на рассмотрение Думы в первом чтении, но оба раза был отклонен без обсуждения. Комитет намеревался вновь внести проект на первое чтение в сентябре или начале октября 1995 г., но 9 октября Правительство РФ официально внесло в Думу проект закона «О национально-культурной автономии». Комитет по делам национальностей принял решение отозвать свой проект и поддержать правительственный. Новый вариант представлял собой слегка сокращенный и доработанный текст, предложенный Министерством по делам национальностей в 1994 г. Проект был быстро принят в первом чтении 22 ноября, во втором (уже Думой Второго созыва) – 24 апреля 1996 г. и в третьем – 22 мая 1996 г., а в июне вступил в силу после одобрения 5 июня Советом Федерации и подписания Президентом. В процессе доработки из проекта исчезли положения о том, что НКА создаются только национальными меньшинствами, о запрете параллельного существования «автономий» одной и той же этнической группы и о возможности создания межрегиональных НКА.

Впрочем, принятие закона – это еще не конец истории.

В марте 1997 г. депутат Государственной Думы Галина Старовойтова внесла проект закона «О правовом статусе национально-культурных объединений национальных, культурных, языковых и этнорелигиозных меньшинств Российской Федерации». Проект продвигался Комитетом по делам общественных и религиозных объединений, но на пленарные заседания не выносился, а в 1999 г. был снят Советом Думы с рассмотрения. Проект предусматривал новый вид (в проекте, впрочем, говорилось о «форме») общественных объединений — национально-культурные объединения (НКО). Хотя преамбула утверждала, что проект был направлен на развитие положений Федерального закона «О национально-культурной автономии», по сути, была предложена иная, более широкая и менее обремененная процедурными ограничениями схема общественной самоорганизации. Кроме того, проект содержал интересное предложение о создании института представителей национально-культурных меньшинств: в случае, если меньшинство в силу каких-либо причин не могло воспользоваться возможностью создать НКО, оно могло доверить выражение своих интересов представителю (представителям), избранному на собрании (съезде). Представители подлежали официальной регистрации. В то же время законопроект представлял собой лишь некую общую концепцию и изобиловал юридическими несоответствиями, такими, например, как положение о создании Межведомственного совета НКО, наделенного почему-то полномочиями «наблюдать за нормальным функционированием» общественных объединений, или исключение иностранных граждан и лиц без гражданства из числа субъектов образования НКО, а также допущение указания принадлежности к меньшинству в официальных документах [9] .

Два раза вносились поправки в сам закон об НКА. В марте 2002 г. он был приведен в соответствие с новым законом о порядке регистрации юридических лиц. Ранее, в июне 2001 г. Правительство РФ внесло проект, первоначально называвшийся «О внесении изменений и дополнений в статьи 1, 3, 5, 6, 7 и 20 Федерального закона «О национально-культурной автономии»». Он был принят в первом чтении 27 июня 2001 года.

Текст изменений разрабатывался в упраздненном впоследствии Министерстве по делам федерации, национальной и миграционной политике. Министерство разработало проект, направленный, по сути, на огосударствление и централизацию НКА. По первой редакции закона об НКА, в принципе было возможно параллельное существование нескольких НКА, представляющих одну этническую общность. Проект же не допускал существования более одной федеральной НКА каждой этнической общности и более одной региональной — в субъекте Федерации. Для признания НКА федеральной и, соответственно, ее регистрации в Минюсте, требовалось объединение в одну структуру не менее чем трех четвертей региональных автономий соответствующей национальной направленности. Проектом вводились нормы, обязывающие региональные НКА автоматически принимать в себя все местные автономии данной этнической общности, а федеральную НКА – так же автоматически включать в себя все региональные организации. Параллельные НКА одной национальности, в случае принятия таких изменений, подпадали бы под ликвидацию. Кроме того, проектом предусматривалось, что НКА может образовываться только в случае, когда граждане некой национальности находятся в «ситуации национального меньшинства на соответствующей территории», что, по мысли инициаторов, исключало образование русских НКА в Калужской области и татарских – в Татарстане.

27 сентября 2002 года проект был принят во втором чтении. К тому времени Миннац подвергся ликвидации, а на его месте в должности министра без портфеля, оказался Владимир Зорин, бывший в Думе Второго созыва председателем Комитета по делам национальностей, один из авторов действующей редакции закона. Правительственный интерес к проекту на тот момент представлялся исчерпанным, и дальнейшая судьба законопроекта оказалась под вопросом. Ко второму чтению Комитет по делам национальностей исключил новеллы о создании федеральной НКА не менее чем тремя четвертями региональных, об обязанности региональных НКА автоматически включать в свой состав все местные автономии данной этнической общности и федеральной НКА – так же автоматически принимать региональные организации. Однако, Комитет продолжал настаивать на ликвидации параллельных автономий «граждан, относящих себя к определенной этнической общности», соглашаясь на сохранение только по одной местной, региональной, федеральной НКА, представляющей одну национальность. Между тем, такое принудительное упорядочивание общественной деятельности, грубо нарушающее статью 30 Конституции, не было поддержано правительством.

Вопреки точке зрения профильного Комитета, рекомендовавшего исключить из текста положения о том, что НКА определенной национальной ориентации может образовываться лишь «общностями», находящимися в «ситуации национального меньшинства», Дума сохранила это ограничение во втором чтении. В результате Комитет заблокировал проект [10] и почти год отказывался выносить его на третье чтение (обычно между содержательным вторым и редакционным третьим чтениями проходит не более недели).

В конце концов, Правительство добилось его принятия; третье чтение прошло 17 октября 2003 г, и после одобрения Советом Федерации и подписи Президента поправки вступили в силу в ноябре. Закон в новой редакции допускает существование только однонациональных НКА и только НКА «этнических общностей, находящихся в состоянии национального меньшинства на соответствующей территории». Несколько упрощен порядок создания местных НКА (теперь их могут образовывать сходы и собрания граждан, а не только общественные объединения), но затруднено образование федеральных НКА: федеральные НКА могут учреждаться не менее чем половиной зарегистрированных региональных НКА соответствующей национальности. Ограничены возможности получения финансовой поддержки со стороны государства и местного самоуправления: поддержка, по новой редакции, стала возможной только в рамках «целевых программ национально-культурного развития народов Российской Федерации».

Содержание закона об НКА

Согласно Федеральному закону «О национально-культурной автономии» от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ первых двух редакций, НКА – это разновидность общественных объединений. Закон сформулирован настолько неопределенным образом, что, например, до по последнего времени даже специалисты придерживаются разных взглядов относительно того, является ли НКА отдельной организационно-правовой формой или же связанным с характером деятельности статусом общественных объединений «традиционных» форм (общественная организация, общественное движение, союз или ассоциация юридических лиц и пр.) [11] . Впрочем, поправки 2003 г. внесли в этот вопрос ясность: теперь это вид общественного объединения, существующего в форме общественной организации.

Закон до 2003 г. не содержал никаких ограничений относительно того, от имени каких этнических групп могут создаваться НКА [12] . Ныне НКА могут образовывать только группы «в состоянии национального меньшинства», причем законодательство никак не определяет ни что такое «меньшинство», ни каковы признаки этой «ситуации». Считается ли «меньшинством» «титульная национальность» в какой-нибудь российской республике, например, марийцы в Республике Марий Эл? Наоборот, можно ли относить к меньшинству этническую группу, составляющую численное большинство в населении региона, но не являющуюся «титульной» (например, русских в той же Марий Эл)? На начало 2004 г. федеральное Министерство юстиции в этом вопросе еще не определилось.

По территориальной сфере деятельности различаются местные, региональные и федеральные НКА. До ноября 2003 г. порядок создания «автономий» был таков. «Национальные общественные объединения» (по смыслу статьи закона – два и более) имеют право на учреждение НКА местного уровня, местные НКА «граждан, относящих себя к определенной этнической общности» могут учреждать региональные НКА, а региональные — федеральную НКА. В настоящее время, как упоминалось выше, местную НКА может учредить сход граждан; наряду с гражданами НКА могут создавать и общественные объединения, то теперь только зарегистрированные. При этом местная НКА при отсутствии региональных НКА соответствующей этнической группы могла приобретать статус региональной, соответственно региональная – федеральной; в ноябре 2003 г. эта возможность была утрачена. С другой стороны, теоретически ничто не мешает федеральной НКА создавать свои структурные подразделения в регионах, а региональной – в муниципальных образованиях, но только в форме филиалов и представительств, а не отделений или НКА со статусом юридического лица.

Закон предусматривает две основные функции НКА: консультирование органов власти и государственных учреждений по вопросам, связанным с развитием языков, образования и культур, и самостоятельная деятельность в этих областях. Нормы закона, касающиеся участия НКА в образовательной деятельности, создания СМИ, развития языков, являются декларативными и в основном дублируют положения других федеральных законов.

Положения закона, посвященные роли государства, сформулированы двусмысленно, посредством использования глаголов настоящего времени в изъявительном наклонении: государство предоставляет, государство проводит консультации. Непонятно, закон обязывает государство что-то делать или дозволяет ему это.

Согласно Закону об НКА, «финансовые средства предоставляются национально-культурным автономиям для финансирования общественно значимых программ национально-культурного развития, для осуществления мероприятий в области культуры, образования и благотворительных мероприятий» (ч.3 ст.16); федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации оказывают национально-культурным автономиям финансовую поддержку … при условии, что эти средства имеют целевой характер и могут использоваться только на конкретные мероприятия» (ч.1 ст.20). Кроме того, НКА могут пользоваться льготами по аренде помещений, им может предоставляться государственное и муниципальное имущество, а также возможность публикации своих материалов в государственных и муниципальных СМИ.

Закон об НКА, однако, не определяет уполномоченные органы, механизмы выделения и распределения, так же как и критерии установления объемов выделяемых ресурсов, то есть не предусматривает конкретных обязательств государства. Следует также отметить, что предусмотренный законом механизм государственной поддержки заведомо допускает финансирование только краткосрочных проектов и едва ли может быть основой поддержания учреждений образования и культуры.

Что нового дает закон об НКА по сравнению с прочим законодательством? В общем и целом – ничего.

Для сравнения — Федеральный закон «Об общественных объединениях» [13] предусматривает следующие виды поддержки общественных объединений со стороны государства (ч.2 ст.17): целевое финансирование отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты); заключение любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; социальный заказ на выполнение различных государственных программ неограниченному кругу общественных объединений на конкурсной основе. Ч.3 ст.17 Федерального закона «Об общественных объединениях» также предусматривает возможность предоставления общественным объединениям налоговых льгот и консультаций органов власти с общественными объединениями.

Федеральный закон «О некоммерческих организациях» [14] предусматривает следующие виды государственной поддержки некоммерческих организаций (Ч.1 ст.31): предоставление в соответствии с законодательством льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей некоммерческим организациям, созданным в благотворительных, образовательных, культурных и научных целях, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, других установленных законодательством целях, с учетом организационно-правовых форм некоммерческих организаций; предоставление некоммерческим организациям иных льгот, в том числе полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом; размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов; предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку.

Закон об НКА как частный закон имеет большую силу по сравнению с общим, и возможности НКА по части получения государственной поддержки оказываются отчасти ограниченными по сравнению с другими некоммерческим организациями. Можно говорить о том, что НКА предъявляется больший объем процедурных требований, чем «просто» неправительственным некоммерческим организациям. Прежде всего, до последнего времени НКА могли создаваться только общественными объединениями. Естественно, возникает вопрос, почему такое право не было дано физическим лицам. Непонятно, почему учредителями НКА не могут быть неправительственные некоммерческие организации, не являющиеся общественными объединениями; между тем, в России в настоящее время общественной активность постепенно перетекает в автономные некоммерческие организации и некоммерческие партнерства.

Для создания федеральной НКА требуется пройти через четыре очень и очень трудоемкие организационные стадии («национальные» общественные объединения – местные НКА – региональные НКА – федеральная НКА). В особо глупом положении оказываются этнические общественные объединения регионального и более высокого уровня, если им вдруг захочется сформировать НКА: придется сначала бессмысленно тратить время и силы на учреждение местных автономий. Наконец, для создания НКА требуется предварительно, не менее чем за три месяца до учредительной конференции (с ноября 2003 г. – за опубликовать сообщение о предстоящем мероприятии в средствах массовой информации или иным способом. Ко всем другим некоммерческим организациям такое требование не предъявляется.

При этом из Закона об НКА не следует, что НКА пользуются большим объемом прав по сравнению с другими некоммерческими организациями. Закон об НКА также не конкретизирует и не дополняет общие возможности, предусматриваемые законодательством для «простых» неправительственных некоммерческих организаций. Для удобства сравнения возможности, предоставляемые законодательством «просто» неправительственным некоммерческим организациям и НКА, сведены в таблицу.

Таблица 1. Сравнение прав и возможностей, предоставляемых неправительственным (негосударственным и немуниципальным) некоммерческим организациям в соответствии с Федеральными законами «Об общественных объединениях» и «О некоммерческих организациях» и национально-культурным автономиям в соответствии с Федеральным законом «О национально-культурной автономии».

www.igpi.ru